努力消除障碍促进寿县农村土地流转几点思考

 

调研主旨：近年来寿县农业产业化加快发展，流转土地发展规模化经营方兴未艾，但一家一户在狭小承包地块上从事分散经营的仍占绝对多数。随着城市化快速推进，全县农村人口大量向周边城市转移，农村青壮劳力锐减，农村人力资源、土地资源没有得到合理整合利用的问题更显突出，正面临着“地由谁种”、“怎样来种”、农业产业如何发展的问题。如何尽可能消除农村土地流转的障碍，推动农村土地顺畅流转，从而让各种土地经营类型以及与之相适应的规模、管理模式竞相发展，充分发挥市场调节作用，加快现代农业步伐，是本调研课题着重解决的问题。本调研课题将寿县农村土地流转置于市场的条件下，运用走访调查和座谈交流等手段汇集信息，分析导出结论，提出相关建议。

论点摘要：1.建立在测绘数据基础上的农村土地承包经营权确权登记颁证，完善了农村承包地法律依据。在农民流转出土地后又想要回自己经营或转给其他人经营时，可以通过协议提前约定和有关方面协调，从规模经营的大片农田边缘切出一块地交还农民，确保土地面积不小于原来田块、耕作条件不差于原来田块。但在事实上，农户承包地仍在确权处（无论田块地貌如何改变，依据确权数据也完全可以找回承包地块）。这样，可以有效消除流入到流出变化对规模经营带来的不利影响。该协调过程离不开村民小组或村集体参与。2.公司或大户流入土地后，一般需要对田间渠道、机耕道路乃至农田坡度、大小田埂进行整理，才能真正实现规模经营节水灌溉、机械作业、充分利用土地等效益（不同种养模式对此要求不同）。此整理过程投入可能较大，如土地流转合同只有数年，转入土地一方不大可能进行土地整理。但是，经过土地整理的区域地块无疑将有利于今后流入流出，如政府财力对流入土地发展规模经营给予适当补助，同时对农村尚未流转地块按年度实施土地整理项目，将有力促进土地流转和发展规模经营，使市场发挥作用，培育各种土地经营类型。3.顺应农业供给侧结构性调整，国家层面应探索以政府财力适度补助引导种粮，或进一步强化粮食主产功能区建设，综合运用多种手段实现粮食有效供给。建议适度修改基本农田保护条例中比分直播,篮球比分直播种植种类的限制性条款，把土地承包经营权完整地交给农民，有力促进农村土地流转。

 

一、寿县农村土地经营的现状与存在问题

1.寿县耕地概况

寿县位于安徽省中部，淮河中游南岸，国土面积2948平方公里，辖25乡镇279个村街，总人口137.5万人，其中农村人口119万人。全县耕地二调面积2861383.65亩，土地确权登记颁证面积2763899.69亩，分为2301073块。

由于寿县地处淮北平原向江淮丘陵过渡地带，受地形地貌影响，耕地水利条件差异大。包产到户分田时，村级根据耕地好中差等级，面积均摊到人口、按户分田。沿袭至今，农民一户多田、分布零散、地块狭小、耕作条件不一的现象十分普遍。例如，农户承包土地10余亩，一般分作3、4块，多的达到7、8块田，田块之间距离较远的超过500米，这样的现象较为常见。在地块条件差别不大的情况下，农户之间虽有一些自行商议调整田块行为，使一家一户的田块尽量集中，但由于较差田块和较好田块之间耕作条件差异很大，很难大面积互换调整。所以，现有土地状况下的协商调整，根本无法做到“一户一块田”。寿县土地流转中涉及问题环节多，作为课题研究较具代表性。

2.寿县农业生产基本情况和土地流转现状

寿县属沿淮地区典型的农业大县，是全国首批商品粮基地县、全国稻麦优势产区、全国粮食生产先进县和全国生猪调出大县、全国渔业百强县。近年来，寿县新型农业经营主体快速成长，龙头企业不断升级进位，全县粮食种植面积略有调减但绿色稻米品牌基地面积较快扩张，特色种养基地飞速发展并日益彰显特色，常年麦稻总产34亿斤以上、肉类总产13万吨以上、水产品总产10万吨以上、蔬菜产量46万吨，已发展中药材基地1万亩、席草基地4万亩、林果基地2万亩、苗木花卉2万亩、稻渔综合种养基地2万亩。

随着农业产业化深入推进，寿县新型农业经营主体和工商资本发展土地规模化经营也日益活跃，县委、县政府切实重视，加强扶持引导，县乡两级出台多项政策。如寿县于2015年出台《寿县促进现代农业发展暂行办法》并在之后多次修订，该《办法》明确，对县域流转土地发展规模化经营，按不同面积、设施规格、种养模式给予相应标准的财政资金补贴，《办法》还涉及对农业园区建设、农业产业化龙头企业和合作社升级进位、乡村旅游、三品认证等补贴标准。寿县也陆续建立县乡村土地流转中心和纠纷调解、仲裁机构等平台，引导农村土地流转发展规模化经营。2017年底，全县流转面积超过100亩以上的种粮大户有640户，较2016年增加169户，共流转土地202198亩。其中，流转面积≥100＜200亩的366户，≥200＜300亩的有94户，≥300＜400亩的58户，≥400＜500亩的24户，≥500＜1000亩的70户，≥1000＜2000亩的20户，2000亩以上的8户。尽管全县土地流转发展较快，但若以耕地二调面积做分母，100亩以上规模经营面积占比仍不到7%。

3.寿县农村土地经营中存在的问题

结合此次调研和以往工作中掌握的情况，笔者分析认为，寿县农村土地经营中存在一些突出问题：

首先，土地集约化经营水平较低。寿县土地流转、规模经营有了一定程度发展，但土地一家一户分散经营模式仍较普遍。寿县已流转的土地多数未进行充分整理，田埂占地浪费、灌溉成本高、小田块机械作业效率不高等问题非常普遍，土地集约化经营水平不高，

其次，面临着“地由谁种”、 “怎么来种”的问题。由于周边城市化发展，寿县人口大量外迁。据县人口计生部门统计，寿县0-60周岁人口1196403人，其中常年在县外居住的有615999人（含城乡，下同）；寿县18－49周岁人口666168人，其中常年在县外居住的417046人。农村青壮年大量流出，正面临着“地由谁种”、“怎么来种”的问题。

综上所述，一方面，寿县现代农业发展客观需要改变土地“地小、分散、浪费”的现状，相对集中土地、改善耕作条件，切实发挥规模化集约化经营的效益；另一方面，农村人口大量向城市转移，迫切需要整合人力和土地资源，解决农业可持续发展和农民持续增收问题。农村土地流转是解决以上问题较直接的途径，也是现阶段农业发展不可回避的命题。但是，一些主客观因素影响甚至严重制约了农村土地顺畅流转，寿县农业资源自我调节配置能力和农业综合生产能力远未充分释放。

二、影响寿县农村土地流转的主要因素

综合调查结果发现，目前寿县农村土地流转受到以下有利因素和不利因素的影响：

1、有利因素

①农民对承包权长期稳定不存在疑虑。建立在测绘数据基础上的土地确权登记颁证已经完成，今后若流转耕地，土地界限、权属和承包权在法律上都不会有问题，群众对此基本认可。

②农民普遍认同土地流转是大势所趋。据调查，近90%的农村群众认同发展土地规模化集约化经营土地是今后农业发展的必然趋势。

③全县土地治理项目持续推进。调查统计，寿县已连片实施土地整理项目的农田中，已流转的面积超过60%。近年来，寿县国土、农发办、农委、水利等部门每年实施的达到高标准农田标准的土地治理项目在15万亩左右，如2017年实施16.86万亩、2018年计划实施12.6万亩，对加快农村土地流转非常有利。

2.不利因素

①尽管近90%的农户认同发展土地规模化集约化经营土地是今后农业发展的必然趋势，但同时约有半数农户对流转土地不积极。不积极的具体原因主要包括，约50%的农户有土地情节，尽管每年耕种两季只能获得1000元—1100元/亩的收入（含农业综合补贴收入），仍愿意自己耕作，不情愿流出土地获得租金；约20%的农户担心流出土地后，流入土地的公司或大户在土地上建设施，改变土地用途，会损害自己今后的土地收益；约20%的农户担心公司或大户经营不善，不能按时兑现租金；约10%的农户从亲友邻居(往往在外打工或创业)家以较低价格或无偿转来土地经营，他们考虑自身受益，向亲友邻居隐瞒真实情况，抵制干扰公司大户流转土地。

②许多农户不愿签订较长期的土地流转协议。愿意流转土地的农户中，大多不确定未来土地是否会较快升值，与公司大户签订流转协议的期限往往只有2—3年，不利于土地长期稳定流转。    

③部分区域农户对土地流转价格期望值过高，超出了规模经营初期的承受力。据调查，农户普遍认可的土地流转合理价格为：较好耕地700元/亩·年，或折合稻谷550斤/亩·年；较差土地500元/亩·年，折合稻谷400斤亩·年。但是，近些年一些苗木公司在部分乡镇以高价租用土地种植绿化草皮，租金高达1100元-1200元/亩·年，导致附近农民流转土地要价奇高，高过每亩土地年均种粮收入，超出了一般种养业规模经营初期的承受力，严重干扰农村土地流转合理价格形成。此类问题以涧沟、丰庄、双桥、迎河等乡镇部分村组表现突出。种植草皮会逐年剥离表面营养土层，过程中使用的专用除草剂严重毒害土地，周边地块很多年内将不能种植食用植物，重要农田保护区内应当严禁种植草皮（下文还将论述）。

④具备一定条件的公司大户中，也有半数以上对流转土地经营存在几方面担忧。主要包括：虽然对发展现代农业看好，但与农户签订的协议往往只有3、5年，同时改造农田渠路、建设生产设施等投入需要一个较长回收期才能划算。以能够管长远的工程，投入一个短期的、续约存在变数的合同，显得“没头没脑”；担心3年、5年内群众要求收回土地，归还田块后，会影响规模经营总体安排；按照我国《基本农田保护条例》的相关规定，划定的基本农田主要用途为种植粮、棉、油及蔬菜等，不得擅自改变用途。由于我县基本农田比例达到85%以上，公司和大户感觉流转土地后，发展其他高效种养受到严格限制。此外，担心农业生产面对的气象、市场等风险较大，县内发展现代农业所需的冷库等设施不配套等等。

三、有关思考与建议对策

总的思路是，通过政策支持、完善服务，消减和破除不利因素，调动积极因素，推动农村土地顺畅流转。

1.大力推进土地整理，统一改善耕作条件，使土地变成市场能够认可的良性资产，从而易于流转或实现资源资产化。

多年来，各地都针对盘活农村土地资源，推进资源变资产，以及激活农业发展资金这一要素等方面，做了大量尝试。但推进并不顺利，主要原因在于，金融部门认为，许多涉农地块在资产处置上难以变现，属于不良资产，而且运作上往往缺乏土地经营权价值评定、仲裁等中介机构支持。一些作出一定成效的地方，如亳州埇桥区，它们的土地都具有耕作条件统一、交通便利、经营权在市场上易于流通、处置的特点。在我县，已实施土地整理的土地，已经流转面积（包括100亩以下面积的土地流转）达到60%以上。所以，实施土地整理，有利于改变寿县区域田块高低错落、耕作条件差异大、不利于发展规模化生产的问题，成为价值被市场认可，易于处置的良性资产。同时，土地整理统一提升了地力，也非常易于农户间调整田块。目前，我县实施的达到高标准农田标准的项目包括国土部门高标准农田项目、农业综合开发办高标准农田项目、农委增粮规划田间工程项目和水务部门小型农田水利重点县项目，要有机整合，按照有利于土地规模经营的要求加快推进。

2.在具备上述条件的基础上，应加强土地流转服务平台建设，重点是发挥好村级协调、监管和服务作用，建立能进能出的土地流转机制。县乡两级建立农村土地规模经营用途审查监督机制，确保该管的事情管得住。

    ①土地经营权价值应当评估给出，不可能由哪一方说了算。同其他商品一样，一定地块的土地经营权价值也应有专门机构作出评估。②土地资产处置后的市场经营行为需要监管和协调。比如，一旦土地经营权抵押后违约被处置，后续变现除了一切“一断于法”之外，还应有相应部门来维持秩序，不应出现管理上的“真空地带”。就管理来说，可以逐步探索，采取多种切合实际的模式，但在现阶段，无论采取何种管理模式，村民小组和村集体监督管理土地经营的作用都必不可少、至关重要。只有村民小组和村集体充分发挥作用，才能解决土地分布广、监管难和及时有效的协调问题。更为重要的一个事实在于，人民公社时期所概括的“三级所有，队为基础”的农村土地所有权状况直到现在基本没有改变，只不过生产小“队”的称谓变成了村民小“组”而已，作为农村土地所有权的“主人”应当行使一定监管权。如何使用土地经营权，还牵涉到土地资源是否得到合理利用和土地价值是否受到损害的问题。同时，既然经营权已经商品化，村民小组和村集体帮助协调过程中可以收取一定劳务费。③应当建立能进能出的土地流转机制。如果农户流转土地，协议到期或因特殊原因又想要回，而这块土地又恰好位于规模经营土地的中央，流入土地的公司和大户会很为难，这样就造成土地只能流入、不能流出，会限制土地规模经营发展。换个思路，现在土地已经过整理，耕作条件统一，经过村民小组或村集体协调，从规模化经营的大田边缘切出一块土地交给农户，确保面积不小于农户原地块、耕作条件不差于原地块。事实上，农户承包地仍在原地块，只不过在经营时调整了位置。这样，就可以建立能进能出的土地流转机制。④县乡两级建立农村土地规模经营用途审查监督机制。为维护农民承包权益，县乡两级政府应当建立农村土地规模经营用途审查监督机制，把该管的事管好。例如，严禁将良田用于种植绿化草皮等。

    3.扶持盘活土地资产。支持以农村土地经营权入股等合作经营模式，为农民最大程度实现土地经营权收益提供渠道。探索经营权抵押贷款等融资模式，让农村土地资源资产化并活跃起来，强化农业生产资金这一要素保障。

       4.支持发展土地规模化经营。继续支持流转土地发展规模化经营，统筹实施好农机购置补贴、政策性农业保险等项目，加强规模化经营适用农机与田间设施应用推广，加强设施农业仓储、冷链物流体系建设。探索由政府引导，建立几方共担风险的农业规模化生产贷款风险基金，促进土地规模化经营。

5.关注基本农田保护条例的种植类别限制条款对土地流转的束缚，适度修改限制性条款。调整粮食供给保障策略，国家层面应探索以政府财力适度补助引导种粮，进一步强化粮食主产功能区建设，用好国际国内两个市场，实现粮食安全多渠道保障。建议适度修改《基本农田保护条例》比分直播,篮球比分直播种植类别的限制性条款，把土地承包经营权完整地交给农民，以利充分发挥土地效益，有力促进农村土地流转。

 

 

课题指导：贾  俊  徐本山

执 笔 人：夏  涛

 

 

 

 

 

本文原载于《发展研究》（准印证号：皖L04-005）2018年第2期

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