构建新常态下基层审计机关职业化建设三级递进模式的探索与实践

摘  要：党的十九大对决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程做出全面部署，并针对审计管理体制改革提出要求，对审计在党和国家监督体系中发挥更大作用寄予期望，为完善审计监督制度指明了方向。国家审计的使命、定位、环境、要求等均发生深刻变化，亟需推进提升国家审计职业化建设水平作为支撑、依托和基础。本课题立足市、县审计机关实际，理性分析新常态下基层审计机关推进审计职业化建设面临的困境和问题，结合当前审计工作实际，创新提出构建职业准入、职业管理、职业培养的“职业化三级递进”的框架设想，深入思考推进国家审计职业化建设的路径和保障措施，为审计机关推进审计职业化建设、培养审计人才、打造审计队伍提供可以借鉴的改革思路和可操作的参考方案。

主题词：新常态；基层审计机关；职业化建设；三级递进模式

推进国家审计职业化建设是目前我国审计制度改革的重要内容，也是未来审计队伍建设的发展方向，也是审计事业全面可持续发展的需要。尤其在新常态的时代背景下，审计工作的目标定位、重点范围、使命担当随之发生改变，“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设”成为目前的适应审计发展的必然选择。但受职业水准、知识结构、管理体制、职业地位等多方面因素的制约，审计职业化在基层审计机关的推进还面临诸多困难。本课题分析阐述了审计职业化建设的内涵，揭示了新常态下市县审计机关推进审计职业化建设面临的困境和问题，结合当前审计工作实际，提出构建职业准入、职业管理、职业培养的“职业化三级递进”的框架设想，思考推进国家审计职业化建设的路径和保障措施。

一、国家审计职业化的内涵

国家审计职业化，是指审计作为一种职业，通过对审计人员的职业责任、职业意识、职业技能、职业标准、职业道德和职业地位的不断发展完善，逐步形成审计工作状态的标准化、规范化、制度化的过程。审计职业化的主要内涵：一是特有的审计职业状态，包括审计职业专门的知识结构、特殊的技能方法、特定的社会地位、独特的思维模式等；二是完备的职业制度体系，包括职业准入制度、资格考试制度、职业等级制度、职业准则制度、绩效考核制度和监督与责任制度等。

二、新常态下推进基层审计机关职业化建设的理性剖析

党的十八大以来，党中央在治国理政方面进行了一系列新的实践和探索，特别是在“中国经济新常态”提出后，国家审计的使命、定位、环境、要求等均发生深刻变化，亟需将提升国家审计职业化建设水平作为推进审计发展的支撑、依托和基础。但基层审计机关在推进过程中，还存在着一些困难和问题。一是职业水准上：基层审计人员年龄结构、审计技能、知识更新弹性及相关素质与新常态下国家审计工作的新要求存在较大差距。二是管理体制上：基层审计机关在审计人员准入、职务晋升、人员流动、日常管理等方面受到公务员管理体系的制约，阻碍了审计职业化的发展。三是职业地位上：审计人员在长期行政体制约束下，不具备独立的职业地位，完全依附于国家审计机关而存在，且审计机关内部的奖惩激励、考核评价、责任追究机制等不健全，导致审计人员缺乏自身发展的动力。

三、“职业化三级递进”模式的提出及构想

“职业化三级递进”模式是指通过职业准入、职业管理、职业培养三个阶段的递进式的推进，使国家审计队伍逐步成长为一个拥有共同审计知识结构、独特审计思维方式、规范审计工作程序、完备审计方法体系、鲜明审计职业特点和坚定审计职业信仰的相对稳定的职业群体的过程。

第一级是职业准入阶段。进一步完善审计职业考试制度，提升其权威性、专业性的基础上，严格规定取得审计职业资格证书是审计机关现有人员从事审计工作的必备条件，也是社会人员报考审计机关、由其他单位调入审计机关的前提条件。审计机关现有的在职人员，也必须在一定期限内取得国家审计职业资格证书，才能继续从事审计业务工作。在规定期限内未能取得国家审计职业资格的在职人员，可随岗学习、从事辅助性的审计工作，但不能作为审计组正式成员，应当调整到其他岗位或调离审计机关。同时，鉴于审计专业性强的特点，根据国家审计的业务属性，分类构建扁平化的人才库，如财政审计人才库、投资审计人才库等，并以专业职称的标准考核、选拔审计人员。通过不断完善审计人员选任机制，让那些受过系统化专门教育，拥有丰富的审计理论素养、熟练掌握审计专业知识、拥有胜任能力和优良审计思维方式的行家里手进入国家审计队伍，实现审计队伍素质的精英化和职业化。

第二级是职业管理阶段。针对审计职业特点和当前审计工作需要，建立审计层级管理制度，将审计机关的人员职业岗位分为四类进行管理。一是设置审计职业行政领导职务等级，对于行政领导职务，可设置局长、副局长、总审计师、科长、副科长、科员等层级。二是设置审计职业技术资格等级。该层级主要适用于审计业务人员，将审计职业等级由低至高依次分为一级总监、二级总监、一级高级主管、二级高级主管、三级高级主管、四级高级主管、一级主管、二级主管、三级主管、四级主管、专业技术员等层级，专业技术任职资格由高至低依次为高级、中级、初级。高级包括正高级和副高级。任各层级应具备相应的专业技术任职资格。每个层级根据工作年限、业务能力、业务实绩等因素，细分为若干等级，并明确享受相对应的级别待遇，通过这种职务序列的等级制度和晋升机制形成对审计人员的激励体系。三是设置审计职业综合服务保障岗位，由于在审计机关占比很小，可由人事部门按照综合类公务员标准统一招录，由审计机关使用和管理。四是设置审计职业项目岗位等级，针对审计现场实施管理的需要，设立审计组成员、项目主审、审计组长等岗位。实行组长负责制、主审业务牵头制等制度，规定审计组成员必须具备审计员以上职称，项目主审、审计组长必须具备助理审计师以上职称，如果是大型重要审计项目，项目主审、审计组长必须具备审计师或高级审计师以上职称，以使审计职级、审计能力与审计质量要求相匹配，从而实现审计项目管理的职业化。

第三级是职业培养阶段。该阶段是国家审计人员获得或更新专业知识、丰富或拓展专业技能的重要途径，是不断提升国家审计人员业务素质、适应经济社会发展和胜任审计执业能力的有力举措。一般包括为从事国家审计工作所进行的以获得知识和智能为特质的岗前职业培训和为在职国家审计人员提供新知识、新技术和新方法，不断应对国家审计新业务、新要求和新挑战的后续职业培训等两种类型。具体应尽快完善职业培训制度、建立职业培训机制、设置职业培训机构、明确职业培训内容和创新职业培训方式等，确保国家审计职业培训制度化、经常化和规范化。

四、“职业化三级递进”模式的保障措施

审计职业化建设是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就，只有对影响职业化建设的各个要素进行全面的规划和安排，才能保证“职业化三级递进”模式的顺利推进。保障体系包括以下几方面内容：

一是职业化制度保障体系。审计职业化的发展需要审计体制向纵深改革，这种改革并非是行政系统内部的权力微调，而是审计机关体制、机制的重大调整，需要立法的支持和保障。这也是推进审计职业化发展的最根本举措，是审计职业化发展路径创新的最终动力。一要制订审计职业化法律法规及配套制度，在各方面条件具备的情况下，适时出台有关的相关法律，规定职业审计人员的职责、义务和权利、条件、任免、任职回避、考核、等级、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休等事项，使推进审计职业化建设于法有据、依法操作。二要建立一套系统化的审计业务实施流程，提高审计业务规范化、标准化、制度化水平。三要注重与国家干部人事制度改革、公务员制度改革之间的协同性、联动性。

二是职业化机制保障体系。推进省以下审计机关人财物统一管理，提升审计机关的独立性，从而推进审计职业化的发展。一要在审计机关行政领导的选用上，采取由上级审计机关提名、本级人大任免审计机关正职行政领导的办法；二要对基层审计机关录用人员，实行省级统考，且考试应突出专业特点，由审计机关会同公务员管理部门单独组织。报考条件除学历和国家审计职业资格证书要求外，还应具备一定年度的相关行业、岗位工作经历，并突出专业实务考核。三要保障基层审计机关工作经费，彻底消除基层审计机关工资待遇、福利条件等与地方利益甚至投资建设审计项目审减额相关的情况，提高审计机关和审计人员的独立性。四要对于优秀审计人员的选用，应不受地域、层级的限制，根据审计业务工作的性质，实行灵活调用。

三是职业化考核评价体系。建立和完善国家审计人员的考核评价、奖惩激励机制，使审计人员的职业能力、职业质量与其职务晋升、工作待遇挂钩。一要开辟审计人员的专业技术晋升渠道，使审计人员通过考试获取更高一级的技术职称，从职业发展空间角度激发审计人员积极性和主动性。二要建立完善与扁平化人才库相匹配的绩效考核机制，加强对审计人员工作数量和质量的考察，其目标在于充分证明审计人员的表现，并作为审计人员工资待遇和职务晋升的依据，营造良好氛围，鼓励审计人员为工作多付出，激发其不断提升工作的主动性和积极性。三要改革薪酬标准和结构。将审计人员的薪酬管理与人才管理相适应，与绩效考核的评价结果挂钩。四要建立职业退出机制，坚持双向选择的职业理念，按照优胜劣汰、凡出必评的原则，明确退出条件、退出方式、退出待遇、退出管理，建立科学合理的国家审计职业退出机制，打破现在的“身份制”和“终身制”，促进国家审计人员能上能下、能进能出、有序流动。

四是职业化文化保障体系。审计文化反映审计的价值取向。首先要树立高尚的情操、和谐共进的人文理念，忠诚公正、清廉文明的道德理念，互帮互优、精诚合作的团队理念，理性平和、文明规范的执业理念，创先争优、推动法治的奋斗理念。通过加强审计文化建设，使审计人员牢固树立服务意识和依法审计意识，促使其进取心和干事创业的激情更加强烈，着力打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。

课题组组长：陈  寅

课题组成员：范淮涛  王卫东  崔  燕

执笔人：崔  燕